【中国化工报】我国环评体制存三大缺陷

　　康菲公司渤海漏油事件被查出其环境影响评价（环评）报告有问题，引发了业界对我国油气工程领域环评过程中存在缺陷的讨论。而实际上，自从我国2003年以《环境影响评价法》（《环评法》）出台为标志的环评制度实施以来，整个环评体制所存在的问题就一直受到批评。
　　
　　根据《环评法》的定义，所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。这一制度的目的是为了从源头保护环境。
　　
　　但是，多年来，无数项目都做了环评，报告也都通过了，但我国的环境问题却日益严重。
　　
　　本报收集了部分专家从法律、实施过程等方面对我国环评体制的剖析，以期引起大家的关注，从而早日完善我国的环评制度。
　　
　　环评法规先天不足
　　
　　苏州大学法学院环境法研究中心主任朱谦：从实践中来看，企业违反环评制度的行为不外乎三大类：一是建设项目环评文件未经批准，擅自开工建设。按照《环评法》的规定，此类违法行为只能处以5万元到20万元的罚款。二是企业未依法报批建设项目环评文件，擅自开工建设。而对此种情况，《环评法》规定，环保部门只能要求企业停止工程建设，限期补办环评手续。如果逾期不补办手续，才可以处5万元以上20万元以下的罚款。《环评法》的“补办手续”条款很荒唐，它使得任何事前可能被评价为重大环境影响的建设项目，都可以不进行事前环评，事后补办环评手续即可获得“没有环境影响”的评价，这实质上是鼓励建设单位实施未批先建行为。三是建设单位未依法报批项目环评文件，擅自开工并建成使用。而《环评法》根本就没有提到对这种违法行为该怎么处理。
　　
　　如此荒唐的责任条款，给人的感觉就是，谁违反环评制度越严重，受到的法律制裁就越轻。实践中，大量环评违法行为的存在也就不难解释了。
　　
　　全国人大环境与资源保护委员会法案室主任薛惠锋：我国的《环评法》存在的主要问题有：一、缺乏“三同时”方面的规定。现行的《环评法》仅提出了“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”，并未就“对策和措施”的执行和检验(即“三同时”和环保验收)做出规定，将这一完整的环境管理体系割裂开来。二、分级审批规定没有突出环境管理的特点。《环评法》关于分级审批的规定过于强调与有关部委审批项目程序的一致性，没有考虑项目对环境的影响性质。造成环境影响较小的项目要到国家环保部审批，而一些环境污染较重的建设项目却在地方一级环保部门审批。
　　
　　环保部环评司巡视员牟广丰：完整的战略环评应该包括三个环节，首先是对政策的环评，其次是对规划的环评，最后才是对项目的环评。但我们的环评体制具有严重的先天不足，体现在《环评法》中就只剩了规划环评和项目环评。
　　
　　政策环评是源头，用来评价这件事情到底能不能做，规划环评则是已经决定要做了之后具体该怎么做的问题，而到了项目环评阶段，规模、结构和布局大致都定了，剩下的无非是“墙内几百米，墙外几公里”的事。
　　
　　规划环评在确定产业规模、结构和布局上，是项目环评所达不到的。但遗憾的是，目前规划环评只是法律程序，而非行政许可。项目环评属于行政许可，环评不过可一票否决。规划环评则不然，即使对规划提出修改意见，而有权审批规划的机关不采纳，只要对不采纳的理由做出说明，相关规划可以照样实施。这就大大削弱了规划环评的法律效力。
　　
　　北京大学法学院王社坤博士：2003年9月生效的《环评法》要求编制规划时要进行环评，但在一些化工项目设计建设时往往并没被执行。其原因在于《环评法》对于规划环评的规定过于原则，缺乏可操作性。再加上规划环评主要规范政府的宏观决策行为，涉及各部门的管理权限，因为过于原则，这一制度往往在部门权力争夺中被搁置。虽然一些化工项目布局引发争议之后，为规划环评提供法律保证的《规划环境影响评价条例》已经正式施行。但如果地方政府依然将GDP作为衡量政绩的重要指标，将经济发展放在高于民生、高于社会安全的位置上，政府部门依然短视，虽然有了这部法律，也并不能保证化工项目违法上马事件不再出现。
　　
　　环评造假比比皆是
　　
　　中国人民大学环境学院常务副院长马中：在中国，项目环评的通过率已经高到了令人吃惊的程度。中国目前的基本建设项目环评通过率达到了99%。这样的一个比例，显然是令人十分尴尬的。因为如果在过去20多年中，中国的项目环评都拥有如此高的通过率，按道理来说，就不应该每年出现大量的新增污染源。把所有的这些新增污染源都归结到设备老化以及企业故意偷排行为上，显然是难以服众的。
　　
　　江苏省仪征市环保局原党组书记侯宜中：最近一直广受关注的扬州化工园中的农药生产企业优士化学有限公不断出现污染问题，就是企业、环评单位和环保部门共同放松要求造成的。尤其是扬州环保局下属的扬州环科所本没有能力和资质做化工项目的环评，但其为了利益，拼命争抢业务。由于一些特殊的关系，它还能帮助建设单位过关，双方于是一拍即合，最终导致了污染问题的出现。目前，除了极少数具备环评资质的私营企业，绝大多数环评机构是事业单位，隶属于地方环保系统或科研院所。其中，以地方环保系统下属的环科院所从事环评工作居多。
　　
　　中环联合认证中心环境管理体系认证审核专家朱才玲：利益驱使是环评造假的元凶。做就有钱，谁给钱就替谁做。环评行业是一个正在崛起的朝阳产业，利润相当丰厚。一个大的环评项目，动辄几百万元。相关机构为了接到环评业务，绞尽脑汁迎合出资人。只要付款单位满意了，环评报告怎么写都行。
　　
　　苏州大学法学院环境法研究中心主任朱谦：2010年6月23日，环境保护部发布2009年度环评机构抽查情况通报，75家被抽查的环评机构中，30家出现质量或管理问题，比例高达4成;282份被抽查的环评报告书(表)，48份被认定为“质量较差”，比例约为17%;40名环境影响评价人员被点名批评。
　　
　　环评机构的诚信缺失，是当前环评法律实施过程中的不争事实。“拿人钱财，替人消灾”的现象在中国环评市场上客观存在。
　　
　　安徽省环境监察局副局长魏继伯：在不少地区政绩冲动下，环评业已变成了可有可无的点缀。许多新项目上马前，环评机构往往不得不屈从于地方政府的权力，做虚假环评。安徽省曾将部分环评审批权限下放到县级。这样的“下放”导致的结果是：地方招商引资、发展经济的冲动和压力，对环评构成压力。不仅如此，我国不少环评编制单位还往往与环评报告审批单位存在利益关系。目前，还有相当数量的环评机构挂靠在政府部门。这导致这些地方主管部门审批把关不严格，而且很容易受到当地政府影响。
　　
　　北京公众与环境研究中心主任马军：西部一个著名风景区水电项目环评时，专家都被带到当地一家宾馆，美其名曰“封闭评审”。政府工作人员告诫评审专家，这个项目一定要通过，否则就是站在政府的对立面。无奈之下，专家只得“就范”签字。这是一个老专家含着眼泪给我讲述的真实事情。在一些地方政府部门的高压下，环评报告丧失了公正性，沦为政府审批项目的“佐证”。
　　
　　在中国环评走过场是一种普遍现象，只不过西部欠发达地区可能更徒具形式，这也是导致西部化工项目更容易上马的原因。近年来国际化工业向中国的快速转移与中国环评质量不高有密切的关系。
　　
　　中投顾问环保行业研究员侯宇轩：目前整个环评市场的有效性大打折扣与当前环评体制的不够完善密切相关。当前环评机构受经济效益驱动，存在各方利益的维护，很难做到公平公正。过多的受地方政府的干涉，降低了环评机构的独立性。
　　
　　中投顾问发布的报告显示，我国整个环评市场约有60%的环评机构存在或多或少的问题。从最近爆发的紫金矿业“环保门”与大连输油管爆炸事故中，我们清晰地看到涉事企业以及政府对环评结果的漠视。
　　
　　公众参与走了过场
　　
　　苏州大学法学院环境法研究中心主任朱谦：在厦门PX项目事件中，厦门的官方一直都认为项目已经按照国家法定程序在走。但很明显，公众的参与度远远不够。只有公众对于项目的相关环境信息有了充分的知悉，才能有效地参与到项目环评程序之中去，并提出相关的意见或发表相关的评论。
　　
　　对PX项目存在的环境风险以及可能会给公众带来的潜在影响，作为PX项目环评文件的编制单位不会不知道。这类项目涉及到重大公众环境权益，环评文件编制单位应该要让可能受到不利影响的公众知情，最起码是要征求当地公众行列中的专业学者的意见。但是，事实证明，绝大多数的民众都不知情。
　　
　　在厦门PX事件中，为了消除公众对PX项目危害的“误解”，厦门市环保局负责人在当地媒体上用很大篇幅进行情况介绍。我们注意到，这篇介绍特别突出了PX项目环评文件审批过程中的专家审查，而对于公众参与方面只是提到在“征求公众意见”，但是对于如何征求公众意见的信息，却没有作任何解释。
　　
　　我们知道环评中公众参与的前提是环境信息的公开，但是，连规定环评过程中要求公众参与的《环评法》，也对环境信息公开未作任何关注：既没有要求建设项目的环评机构在编制环评文件时公开环境信息，也没有要求环保部门在审批环评文件时公开环境信息。这一先天不足，成为PX项目建设单位、项目环评机构、政府堂而皇之地遮蔽PX项目环境信息的挡箭牌。作为全国政协委员的中科院院士赵玉芬为了获知厦门PX项目的环评报告书，曾向当时国家环保总局、PX项目环评机构以及厦门市环保局索取，但都遭到拒绝。而当有关PX项目建设等信息通过媒体传播出去时，厦门市政府却在收缴媒体杂志、关闭互联网论坛以及对手机传递PX项目信息进行技术屏蔽。
　　
　　中国人民大学法学院教授李艳芳：从环评的角度看,环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提,没有相应的环境信息,环评的公众参与就无法进行,公众即使参与也是盲目的参与,甚至仅仅是一些情绪的发泄。对于公众参与环评而言,知情权的实现比在政治生活以及社会生活的任何领域更具有决定性的意义。然而,在我国的环评制度中，恰恰是在这一部分最为关键的内容上,存在着严重的不足。
　　
　　我国现行立法虽然初步确立了环境影响评价报告书的公众参与制度,但是在信息公开问题上的规定远远不够。《环评法》在草案阶段时，对公众知情问题曾经规定:“开发建设单位应当在报批开发建设项目环境影响报告书前公布该草案的摘要”,但在最终通过《环评法》时却连如此简单的一条也不知去向了。公众无论是参与专项规划的环境影响评价,还是参与建设项目的环境影响评价,只需由规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前,采取有关形式征求公众的意见,而无需在此前将有关的文件予以公开。这也就意味着,公众事实上只能在事前并不知情的情况下参与环境影响评价。
　　
　　环境保护部环境发展中心高级工程师易海涛：西方大多数国家的环评在项目倡议人提出工程概要时，便要求公众参与，直至工程结束。而在我国，差不多要等项目被行政主管部门认可后，到了环评报告书编制阶段才开始公众参与的调查。而这时候已明显不利于公众对工程提出意见。这使得实际操作中常常有走过场的现象。
　　
　　目前，我国环评体制在公众参与中存在明显的缺陷。首先，没有对参与环评的“公众”进行界定。我国在选择参与对象的时候，对公众的环境意识、思想文化素质、法治观念等背景欠考虑。并且，由于对公众参与重要性认识不足，有的建设单位和管理部门不愿听到不同意见或反对意见，在选择参与对象时不注重参与对象的代表性。再加上参与对象过少等原因，使公众参与的有效性大打折扣。其次，缺少“整理公众意见，并将意见反馈”的规定。《环评法》只要求编制部门在送审的规划项目环评报告书中附上对公众意见采纳和不采纳的说明，对建设项目的环评，连这样的规定都没有。没有科学的方法和规则来整理公众意见，《项目环评报告书》就难以将公众意见作为决策依据，前期组织的公众参与也就失去了意义。
　　
　　浙江海久电池股份有限公司在生产铅酸电池的过程中，违法违规生产导致当地数百人血铅超标。浙江省环保厅公布的调查结果显示，对该企业进行环评的单位评价严重失实是重要因素。图为该公司被封存的铅酸电池。