易宪容解读24号文件政策评价其影响

    8月13日国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（以下简称为《意见》或24号文）。《意见》明确要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。也就是说，面对各地房价快速上涨，政府已经意识这个问题的重要性，并希望建立一套有效的住房保障体系或采取“双转制”的方式来解决低收入家庭居住问题。正是这意义上说，《意见》向有利于广大民众住房改善方向、建立起适应中国的房地产市场发展模式上迈出了一步，也是对18号文件的纠偏。但是，其中仍然有许多方面值得商榷与改进的地方。

　　根据自己的理解，《意见》有以下几个方面的新意。

    一是《意见》的第一句话是，“住房是重要的民生问题”，因此，《意见》明确肯定了中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，住房的民生问题是房地产市场发展的根本。也就是说，中国的房地产市场发展并非仅是支柱产业的问题，并非是如何来拉动GDP增长，也并非是如何扩大内需，而是如何来解决全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平。提高与改善人民住房福利水平是中国房地产市场发展的根本及准则。

　　可以说，这样一个根本与准则，不仅体现了保证居民的基本居住权的现代文明，而且体现了党的一切为人民服务的基本宗旨及体现了中国土地公有制让全国人民共同分享社会成果要求。中国房地产市场改革及房地产市场政策就得围绕着这个根本与准则而发。我相信，解决城市低收入家庭住房困难的《意见》仅仅是这个根本与准则的开始，政府还会推出一系列政策来保证全国所有居民住房条件的改善。

　　二是随着国内房价快速上涨，城市居民的住房矛盾越来越激化，特别是城市低收入民众的住房问题更是突出。《意见》希望通过建立廉租屋及经济适用房的城市居民住房保障体系来解决这个问题，这应该看作政府对房地产市场有所为的重要信息。更为重要的是，《意见》对廉租屋和经济适用房的基本对象、建筑面积、产权属性、资金来源、市场流转等方面有具体的规定，并希望以此来保证城市低收入基本居住条件，以此来建立与完善中国的住房保障体系，明确地确定廉租屋制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径。

　　三是尽管《意见》强调的是解决城市低收入家庭居民住房困难的问题，但对于城市化过程中农民工的住房问题也列入城市住房保障体系所关注的问题之内。也就是说，城市住房保障体系并不是以户藉为基点，而是以城市居住者的居住条件为基准，城市化进程中农民居住困难问题同样要纳入各地方政府住房保障体系之内。如果这样，不仅有助于进城后的农民工居住条件的改善，也有助于中国城市化的进程。

　　当然，《意见》所涉及的事情还很多，比如不允许党政机关集资建房的问题等，这些都是完善中国房地产市场的重要举措，在此不一一分析。本文更为关注的事情是，《意见》实施后可以面临的困难与问题。

　　首先，正如前面所言，既然住房是重大的民生问题，既然房地产市场发展的根本是改善居民的住房条件问题，那么政府就得对房地产市场发展以重大的公共问题来思考，而仅仅解决城市低收入居民的住房问题是不够的。特别是，在中国土地公有制下，中国房地产市场发展问题不仅是如何来解决居民的居住条件问题，而且还在于国有土地的资本化，其溢价如何分享，如何来分配的大问题。如果把中国房地产问题作为一个重大的公共政策问题，那么这里就得考虑，中国采取什么样的房地产发展模式、全体居民如何来改善居住条件及这种居住条件如何来安排、土地政策与法律如何确立与安排、房地产市场的法律制度如何来确立、国有土地在资本化过程中其溢价如何分配及分享等。只有把房地产置一个重大的公共决策上，这些问题才能够得到充分的讨论，并找到相应的解决办法。否则，如此重大的房地产问题仅仅是看作几个职能部门的事情，未免对房地产的问题理解太狭窄了。但是，在这方面，尽管《意见》宗旨有所触及，但还没有落实在这样一个大的公共决策问题上。

　　其次，由于《意见》不是在一个大的公共决策上思考，其政策也就无法采取民主、科学的方式来实现房地产市场相关利益者的利益关系达到平衡，无法在城市低收入者、城市中等收入者、农民工、地方政府、保障性住房开发商等之间达成利益平衡关系。在这里，一是城市低收入者如何来界定，它对城市居民的覆盖率有多大（按照《意见》范围不大，如果以分过福利房、购买经济适用房的为标准，其涉及城市居民不会超过20%）。如果城市低收入者收入标准定得较低，那么保障性住房的覆盖率就会很低；反之，如果城市低收入收入标准定得较高，那么保障性住房的覆盖率就会较高。有人认为，城市低收入者的比重一般不会超过20%。如果按照这个标准，保障性住房的覆盖率就会很低。在这种覆盖率下，如果商品房市场的价格不高，中等收入阶层的居民就能够通过努力进入房地产市场来解决自己的住房问题。如果房地产市场价格过高，比如现在，那么有60%的中等收入居民就无法进入房地产市场解决自己的住房问题。

　　无论文明发达的国家，还是中国这样的发展中国家，中产阶级是整个社会发展的中坚力量，也是住房消费最大的群体。如果市场的房价过高，不能够让中产阶级通过自己的努力进入房地产市场，同时，又由于保障性住房的覆盖率过低而又无法让中产阶级进入住房保障体系。在这种情况下，不仅会对中产阶级的基本生活给以沉重的打击，遏制中产阶段成长，而且由于住房条件的原因容易形成一股对政府不满的力量及中产阶层向低收入职位流动，减弱中产阶级努力积极性及中产阶级强大。在这样的情况下，或是政府重新调整保障性住房政策，或是中产者以自己的方式来对抗政府。最后，或是严重阻碍整个中国的经济进程，或是迫使保障性住房政策重新作重大调整。

    对于低收入者来说，由于低收入者的评估标准是以各地方的具体情况来确定（没有统一标准）及动态的，这就必然造成不同的地方低收入者评估标准巨大的差异性。这种差异性表面上是适应各个地方的实际情况下，但是也迫使低收入者大量从一个地方流向另外一个地方，即不断地向低收入者评估标准较高的地方流动，从而使得低收入评估标准较高地方的人口聚集越来越严重，从而导致低收入评估标准高的地方的住房矛盾越来越严重。

　　二是修建廉租屋及经济适用房的土地是划拨的，而土地的划拨不仅会减少地方政府土地出让金的收入、政府寻租的机会，而且也会减少当地GDP的增长速度。面对这样一种严重利益冲突，尽管《意见》要求各地方政府以当地财政预算的方式来保证保障性住房达到某一比例关系，但是，在这种利益冲突面前要完全落实保障性住房建设的安排是不容易的。

　　三是保障性住房建设的利益不平衡还表现在政府划拨土地给开发商的划拨方式上、表现为房地产开发商获得划拨土地后对经济适用房的订价与住房质量利益平衡上。如果保障性住房监管体系不完善，在经济适应房的价格一定的情况下，开发商为了获得更多的利润，有可能会对这些住房质量上做文章或为了降低经济适用房的成本而生产低质量来损害消费者的利益等等。

　　一句话，住房问题作为一个重大公共问题，如果不是通过整个社会的利益相关者一起来讨论、一起来对相关的利益博弈，并民主的方式、科学的决策程序来制定平衡所有的利益相关者的公共政策，那么要想在住房这个重大的公共政策上实现利益平衡是不容易的。也就是说，作为一项重大的公共决策，如果这种制度安排没有在利益相关者之间进行反复讨论及利益上的反复博弈而贸然出台时，要想实现各当事人之间利益关系平衡是不可能的。而这种制度安排的利益不平衡性不仅使制度安排的有效实施较为困难，而且弱化了这种制度安排的合法性基础。

　　第三，《意见》的可操作性问题。从整个24号文的基调来看，《意见》对低收入者适用标准、廉租屋及经济适用房的建筑面积标准、相应资金的来源、相关住房的产权界定尽管有详细的规定，但所设定标准的地方化、弹性化及动态化，这看上去会因地制宜，有利于各地方的可操作性，但实际上一定会使得严重差异性，从而使得地方政府能够采取各种方式来化解与消散保障性住房的政策。可以说，近几年来，中央对房地产市场宏观调控出台一套又一套的政策，但是为什么这些政策无法落实，无法产生好的效果，根本上的问题就在于所谓“有保有压”。在这样的情况下，任何一个地方政府就会把自己放在“有压”的政策范围下，而是会放在“有保”的政策范围下，如果这样，中央出台的一系列政策一到地方就消解于无形了。这次《意见》的政策思路也在这样一个范畴内，这就使得不仅弱化了《意见》可操作性，也可能让在《意见》容易消解。当然，《意见》可操作性问题很多，这里就不加细说。

　　第四，从《意见》的政策目标来看，并不在于仅仅解决城市低收入居民的住房困难问题，而是通过解决城市低收入居民的住房困难来调整整个中国房地产市场发展模式问题，比如《意见》提及到落实国六条，要求整个房地产市场产品出现结构性调整，其出发点是好的。但是，从《意见》内在含义来看，政策意图希望把中国住房这个重大的公共问题分为两条线，一条是商品房市场，这一条线的发展政府根本就不要管，完全由于市场来做；一条是保障性住房，这一条线不是市场的事情，即对于购买不起住房的低收入者通过政府来解决。中国住房的问题实行完全的“双轨制”。

　　对于中国这样一个大国来说，特别有70%为农民的大国来说，中国希望学习新加坡、香港模式来解决中国低收入居民的住房问题是完全不现实的。特别是希望通过“双轨制”思路来解决中国的房地产市场的问题更是远离中国现实。很简单，在房价炒得很高的情况下，如果让80%居民通过保障性住房来解决其居民住房问题肯定是不可能，政府没有这种能力。更何况，即使是香港那种不利于低收入者公屋模式，因为香港地方这样小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的时间才能让低收入居民的保障性住房有所改善，那么以香港的标准来看中国则国内条件差离太远。如果让国内房地产市场以两条线分开，市场归市场，政府归政府，到时候，土地资源白白的浪费了，却会让中国城市居民的住房问题矛盾越来越大。中国房地产市场只有在一个大的公共政策下，如果通过市场与政府的互相融合，才是解决国内房地产市场之正途。否则，中国房地产市场采取“双转制”会离解决问题目标越来越远。

　　总之，《意见》确立中国房地产市场发展的基本宗旨，如果把这个宗旨落实在中国房地产市场发展各项政策上，那么中国房地产市场将发生重大的变化。如果远离这个宗旨，那么中国的房地产市场问题会越来越大。同时，解决城市低收入居民居住问题是向建立保障性住房制度迈出了重要一步，但是，这仅仅是开始，其中面临的困难与问题还很多，希望政府能够以民主决策的方式，把中国的住房问题作为一个重大的公共决策问题，让全国人民集思广益，这样才能找到好的办法，在各方利益反复博弈的基础达到利益平衡。这样，才是中国的房地产市场发展根本之道。