我国银行资本监管制度变革

　　制定规则体系是监管最为重要的组成部分，在国际通行的银行监管规则体系中，资本监管制度居于核心地位。在我国，又应如何定位资本监管的地位与作用呢？改革开放初期，我国银行业曾在较长一段时期内在资本不足甚至严重不足的情况下运行，资本监管长期未得到应有的重视。但是，随着市场经济的发展和对外开放的不断扩大，特别是在“把银行真正办成银行”提出之后，资本监管在金融稳定中的作用越来越重要。银行体系自身的资本储备是否充足，是否足以覆盖潜在的风险和应对各种外部冲击，逐渐成为维护金融稳定和市场信心的关键所在。但同时我们也应认识到，资本充足并不是金融稳定的充分条件，稳定可持续的经济增长环境，完善的金融市场体系，商业银行自身的公司治理水平、风险管控能力，以及监管当局的监管有效性等也是影响金融安全的重要因素。因此，在完善金融监管的过程中，既要高度重视资本监管重要的统领作用，但又不可“唯资本论”，资本监管的加强与完善必须与其他因素相互配合，协调推进。

　　资本监管理念的形成

　　资本的本质就是“将本逐利”，是独立经营、自负盈亏的主体在追逐利润过程中用于承担各类经营风险的本钱。在计划经济体制中，银行基本上只起到“出纳”的作用，不是自主经营、自负盈亏的主体，也就谈不上自担风险，也就没有必要积累资本。改革开放后，我国经济体制从计划经济转向市场经济，原来的国有企业从执行国家订单的生产组织逐步转型为面向市场、自主经营的市场主体，我国的银行也从简单的“出纳”逐渐发展为自主放贷、自负盈亏、自担风险的现代商业银行，并随着对外开放的不断深化，参与国际竞争的程度日益提高。在这一过程中，资本约束不断强化，资本监管理念逐渐形成。

　　我国银行体系脱身于20世纪50年代建立的“大一统”格局，所有资金都按计划分配。因此，也就没有什么资本金的概念和需要。党的十一届三中全会后，小平同志提出“要把银行真正办成银行……不能只是算账、当会计”。1979年，银行体系改革大幕拉开，农业银行、中国银行和中国人民建设银行（1996年更名为“建设银行”）先后恢复或重建。1984年，成立中国工商银行，承接人民银行对企业和个人的信贷业务，同时明确人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，专司中央银行职能。自此，中央银行和四家专业银行二级体制格局正式确立。在二级体制格局下，专业银行开始有了较弱的资本意识，但还很不充分，突出表现在四个方面：第一，当时，我国的会计制度还在采用收付记账法，账户分为资金来源、资金运用和资金结存三类，根本没有专门核算资本金的账户，也没有编制资产负债表。第二，在四家专业银行的资金来源中，有财政拨款、自有资金（多为人民银行拨付）和盈余积累三个具有一定资本金属性的子项，但其法律权属并不清晰。第三，四家专业银行还不是真正自主经营、自负盈亏、自担风险的金融机构，其大部分业务还是为国家指令性计划项目提供配套资金，最后损失由国家财政承担，因此，银行没有必要保持充足的资本。第四，直到1994年前，中央银行一直执行严格的指令性贷款规模计划管理，人民银行在每年年初制定总的贷款规模计划，并分配给各家专业银行，资本并不能发挥约束作用，专业银行也就不会关注资本金。

　　1984年，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，明确指出：“在价格改革的同时，还要进一步完善税收制度，改革财政体制和金融体制。”1986年，重新组建交通银行，并在1987～1992年先后组建了中信、招商、深发展等8家股份制商业银行，开始探索建立现代金融企业制度。1992年5月，人民银行发布《关于改用借贷记账法的实施方案》，从收付记账法改为借贷记账法，并要求金融机构从1993年开始编制资产负债表，第一次在会计制度上确立“所有者权益”科目。更具有关键意义的是，1993年底国务院发布《关于金融体制改革的决定》，决定成立三家政策性银行承接四家专业银行的政策性业务，把专业银行办成真正的商业银行。

　　我国的改革与开放从来都是相伴相生的，一方面我们打开国门，积极参与国际市场竞争；另一方面也在积极稳妥地借鉴国际成熟的市场经济经验推进国内改革。1988年，巴塞尔银行监管委员会发布第一版资本监管协议，统一了全球资本监管的最低要求。1994年，人民银行发布《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，参照巴塞尔资本监管协议，提出了包括资本充足率在内的九项监管指标，并写入了1995年颁布的第一部《商业银行法》。该法明确规定商业银行应保持充足的资本，其中，核心资本充足率不低于4%，总资本充足率不低于8%。自此，我国银行业真正确立了资本监管理念。

　　资本监管制度的建立

　　从资本监管理念到资本监管制度的建立是又一次质的飞跃。在资本监管制度形成过程中，我国金融监管当局既立足于中国实际，从中国银行业实际情况出发，又敢于和善于借鉴国际经验，积极参照国际金融监管规则与标准。然而，由于企业和银行的改革还不到位，资本补充受到很大限制等原因，刚刚确立的资本监管制度并没有得到很好的执行。1998年，海南发展银行和广东国际信托投资公司分别被关闭和实施破产，同年出现大面积的农村合作基金会挤兑风波，许多城市信用社和农村信用社也出现经营困难。在当时资本补充困难、亚洲金融危机冲击等现实条件的约束下，对资本监管也只能采取宽容忍态度，以避免进一步扩大金融风险的范围和冲击幅度。资本制度约束信贷扩张和抵御风险的功能并没有得到很好的体现。到2001年，四家国有商业银行的平均资本充足率水平仅为5%，如果按照巴塞尔委员会的方法计算则进一步下降为3.7%，与8%的最低资本要求有较大差距，而且当时的资产分类并不准确，拨备也未足额提取，实际的资本充足水平还是个糊涂账。

　　2003年，银监会成立时，全国130家法人银行中只有8家小型银行的资本充足率达到了8%的最低要求，严格计提拨备后的全行业平均真实资本充足率水平实际上是负数。但我国银行业在最困难的时候，也迎来了新的重大转机。2003年底，国务院决定启动国有独资商业银行股份制改革，先后向四大银行注入巨额外汇资金和财政资金，补充资本金，同时引进境内外战略投资者，并成功上市，完成了股份制改造，这为实施严格的、以市场化为导向的资本监管制度创造了关键性条件。2004年，银监会发布《商业银行资本充足率管理办法》，进一步确立了资本监管制度在银行监管标准体系中的核心作用。

　　2004年的资本充足率管理办法与1994年的资产负债比例管理办法相比，主要有三方面的变化：第一，资本制度的覆盖范围从单纯的信用风险扩大到市场风险，开始对银行交易账户的市场风险计提资本金要求；第二，取消了1994年办法中一些不审慎的做法，如大型国企和非银机构较低的风险权重、不合格抵押品的缓释作用等，资本充足率的计算更为审慎、科学；第三，资本监管更加严格，银监会提出“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的监管路线图，将资本充足率达标作为监管核心，综合运用市场准入等监管手段督促商业银行补充资本。在随后的5年间，我国商业银行资本充足率达标家数逐年提高，2003年达标银行资产在全行业资产中的占比仅为0.6%，到2008年底已达到99.9%，基本实现预定目标。

　　2008年9月，国际金融危机全面爆发，这也是银监会成立以来对银行监管成效的一次全面检验。2008年9月底，我国商业银行资本充足率平均水平为8.7%，已实现总体达标目标，而且这时的资本充足率是建立在准确分类、提足拨备基础上的真实资本充足状况，成为公众乃至国际社会对我国银行体系高度信任的基石。面对国际金融危机的巨大冲击，特别是信心危机的传染，我国银行业体现了很强的抗冲击能力，这也进一步坚定了监管当局强化资本监管的决心。面对当时日趋复杂和更为不确定的国内外经济金融形势，银监会前瞻性地提出了动态资本要求，在2008年底分别对中小银行和大型银行提出10%和11%的新的资本充足率目标，鼓励商业银行在利润较好的时期多留存收益补充资本，使整个银行业的资本充足率水平得以继续稳步提升。到2012年底，新的资本办法实施前夕，我国商业银行的平均资本充足率水平达到13.3%。银监会成立以来，资本监管制度多以激进或者超前著称，但立足后危机时代和前期经济刺激政策消化期的实际来看，银监会“咬定青山不放松”的坚定态度和胆略又何尝不是我国银行业的一件幸事！

　　国际金融危机后，我国资本监管制度面临的环境发生显著变化。危机前，我国的资本监管制度虽然参考了国际监管标准，但总体上是自愿实施、以我为主。金融危机后，我国成为二十国集团成员，成为金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会的正式成员，我国在国际金融改革领域的话语权得到加强，但同时也意味着执行国际标准成为具有约束力的国际义务。2010年底，巴塞尔协议III正式出台，银监会参照巴塞尔协议III和2004年发布的巴塞尔协议II，结合中国实际，于2012年发布了新的《商业银行资本管理办法（试行）》。

　　与原来的《商业银行资本充足率管理办法》相比，新办法的主要变化有五个方面：第一，扩大了资本监管的风险覆盖范围，在第一支柱（即全球统一的最低资本要求）下，除了要覆盖信用风险和市场风险外，还提出了对操作风险的资本要求；同时提出了第二支柱资本要求，即商业银行应衡量信用风险、市场风险和操作风险以外的各类风险，如声誉风险、银行账户利率风险、流动性风险等，并经监管当局确认后计提相应的资本要求。第二，首次建立了我国资本监管制度的三大支柱。第一支柱是针对信用风险、市场风险和操作风险的全球统一的最低资本要求；在第二支柱下，监管当局既要审核第一支柱资本要求计量的准确性，又要确认单家银行应对剩余风险计提的资本水平，以及商业银行资本覆盖风险的完整性程度；第三支柱则强调信息披露的完整性、及时性，更好地发挥市场约束的作用。第三，根据巴塞尔协议III的要求，提高了资本质量的要求，提出只有普通股、留存收益等具有较高损失吸收能力的资本才能计入核心一级资本，并确立了核心一级资本充足率在资本监管指标中的核心作用。第四，大幅提高了资本充足率水平标准，要求商业银行除了满足最低资本要求外，还要满足2.5%的储备资本要求和0～2.5%的逆周期资本要求，系统重要性银行还要满足系统重要性资本附加要求。这样，在不考虑逆周期资本的情况下，对我国中小商业银行和大型银行的总资本要求水平分别达到10.5%和11.5%，核心一级资本要求分别达到7.5%和8.5%。第五，在计量资本充足率过程中，在审慎前提下，给予商业银行更大的自主权，鼓励商业银行将资本监管制度与内部经营管理和风险控制有机结合。新的资本办法允许符合条件的商业银行采用内部评级法计算资本充足率，这一方面有助于商业银行更为节约地使用资本，另一方面也鼓励和激励银行改进管理，提高风险识别、度量、管理和抵补能力。

　　要强调指出的是，尽管执行国际标准是一项义务，但新的资本办法并不是对巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ的照搬照抄。无论在制定还是实施过程中，我们都将实施国际监管标准与中国国情有机结合的精神作为首要原则。在维护金融稳定方面，资本办法充分考虑了我国银行业特殊业务结构和资产结构带来的特殊风险；在支持实体经济方面，我们借鉴国际经验，调低了小微企业风险暴露的权重，鼓励商业银行支持实体经济中的薄弱环节；在促进发展方式转变方面，我们通过制度激励引导商业银行将实施新的资本监管标准和改进内部风险管理有机结合，通过持续监管督促商业银行将资本管理技术全面应用到风险管理流程之中，提高资本配置效率，转变商业银行发展模式；在支持经济持续增长方面，我们充分考虑了现阶段我国经济增长对信贷的需求，设计了更为合理的资本充足率分步达标时间表，以减缓更为严格的资本要求对经济增长的短期冲击。

　　总而言之，我们立足于国情，积极借鉴了两版巴塞尔协议中的审慎原则和对危机教训的总结，通过实施新的资本办法提高我国银行体系的稳健程度，提高公众对银行体系的信心，促进我国经济金融的长期可持续发展。这一点也得到了巴塞尔委员会的高度认可，2013年，巴塞尔委员会对我国实施巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ的规则一致性进行了评价，虽然在文本上、字面上不可比，但巴塞尔委员会还是给予了我国资本办法与国际标准总体符合的结论，认为我国资本办法遵循了国际标准的实质性原则，体现了国际标准与本国国情有机结合的精髓。

　　面对的新挑战、新转变

　　我国资本监管制度的建立毕竟只有十几年的历史，还需要在实践中不断探索和完善。当前，我国经济金融改革进入攻坚期，国内外经济金融形势也面临更大的不确定性，我国资本监管制度仍面临诸多挑战，至少在以下六个领域值得我们高度关注。

　　解决信贷扩张刚性与资本约束刚性的矛盾

　　长期以来，我国经济增长高度依赖信贷资产扩张。最近几年，尽管银行信贷以外的社会融资规模快速增长，但我国经济主要依赖银行体系的融资模式并未根本改变，造成我国银行业资产，特别是实际承担风险的信贷资产规模持续高速增长。同时，资本充足率要求也在不断强化，风险资产扩张不断带来新的资本需求，银行业也就不断地重演“扩张—补充资本—再扩张—再补充资本”的循环，但长期来看，这是不可持续的。化解这一难题的基本思路及路径：第一，资本刚性约束不能放松，这是维护金融安全和公众信心的基础，随着我国经济市场化程度的不断提高和银行业资产规模的进一步扩大，资本对维护信心的作用会越来越重要。第二，要用两条腿走路的方法解决信贷需求刚性。一是加快发展直接融资市场，更多通过股票和债券市场来满足实体经济的融资需求；二是加快资产证券化，将银行业持有的风险资产真实出售给广大投资者，盘活银行信贷资金存量，增加信贷增量，释放银行再补充资本压力。

　　以加强资本监管促进风险管理的变革

　　资本监管本质上是对风险的管理，是衡量商业银行持有的资本是否足以抵补其表内外的各类风险暴露可能带来的非预期损失。资本监管并不是简单地算算数，确定和满足百分之几的资本充足率要求就够了，而是包括识别风险、准确度量风险和有效控制管理风险的全过程，是一场风险管理的革命，包括风险理念、组织架构、管理流程、方法工具等在内的全方位变革。资本也是有较高成本的，商业银行必须最大限度地节约和有效使用资本、有效配置资本。资本监管对一家现代商业银行的风险管理要求包括三个层次：第一，商业银行应在各项业务开展后，全面准确地衡量所隐含的风险，并评估所拥有的资本是否足以抵御各类风险；第二，商业银行应在各项业务的开展过程中，运用资本管理技术，计算经风险调整后的资本收益率（RAROC）和经济增加值（EVA），以此作为是否开展此项业务的重要依据；第三，商业银行应根据市场条件和自身状况，制定关于资本和战略的中长期规划，作为市场定位和确定中长期发展战略的基础。

　　以加强资本监管促进发展方式的转变

　　我国的经济结构和发展方式都需要调整和转型，同样商业银行的发展方式也必须转型，整个银行业普遍的高风险资产增长和高资本消耗增长模式是不可持续的。但是，本轮商业银行的发展转型不应再走上行政干预和金融管制的老路，而应当采用更加市场化的手段，采用监管引导和市场选择相结合的方式。其中，资本监管大有可为。监管当局需要进一步强化资本监管，在资本约束下，倒逼商业银行尽快提高资本配置效率，优化资产结构，节约资本使用，从而转向降低资本消耗的发展模式，实现进一步的市场细分和专业化、特色化竞争格局。同时，我们也鼓励符合条件的商业银行采用内部模型计量风险和资本，使资本监管与内部风险管理更为紧密地结合在一起，支持商业银行将经济资本占用、经风险调整后的资本收益率（RAROC）等资本管理手段应用到考核、授信审批和风险管理等领域，使商业银行更为合理地配置资本、使用资本。

　　防止逃避资本监管

　　资本监管必须直面监管逃避和套利问题。但是，我们应当严格区分监管逃避和监管套利两种看起来相似，但本质完全不同的行为。现在，我国银行业增长较快的同业业务、理财业务及其他大量表外业务和影子银行业务，有相当部分隐藏了其真实承担的风险，没有计提应当计提的资本，实际上是在逃避资本监管要求，对这类监管逃避行为应予及时纠正，甚至严厉的处罚。而监管套利则是在资本监管规则允许的范围内，利用金融创新或管理创新实现风险的真实出售、转移、缓释或者更为精确的计量，达到节约资本占用的目的。例如，通过资产证券化或规范的理财业务实现真实的风险出售和转移，通过信用保险或抵押品实现真实的风险缓释，通过内部模型真实准确地计量低于权重法的风险暴露，这类金融创新和风险管理技术有助于商业银行更为高效地使用、配置资本，更为便捷地为实体经济提供金融服务，增强了经济金融活力，并且没有扩大金融风险，理应得到监管的保护。

　　解决资本监管的敏感性、复杂性与简单性、可比性的平衡问题

　　新的资本办法允许商业银行使用内部模型，而不是统一的风险权重衡量风险，并据此计提资本要求。这种方法有两个明显的好处：一是提高了资本对风险的敏感性，例如，在权重法下，对两家风险不同的企业都使用100%的权重，而内部评级法可以根据两家企业不同的财务信息和历史违约记录计算出不同的风险权重，可以更好地体现资本覆盖风险的理念；二是可以与银行内部的风险管理更为有机地结合，鼓励商业银行采用更为精细化的风险管理体系和技术提高风险管理能力。但是，采用内部模型计量资本又带来了新的挑战，无论是监管当局还是商业银行都需要投入大量的资源，反复验证内部模型和计量结果的可靠性，对商业银行数据管理的质量、广度和深度以及监管能力都提出了更高的要求。而且由于内部模型各不相同，又产生了银行之间数据不可比的问题，同时资本计量方法复杂性的提高又会造成透明度降低，反过来带来新的道德风险。为了平衡两者之间的关系，国际上更倾向于采用资本底线的方法，即使用内部模型的银行需要同时用权重法或标准法计算，如前者的计量结果低于后者的一定比例，则以后者作为监管要求。此外，为弥补权重法或标准法过于僵化的缺点，巴塞尔委员会也正在修订这两种方法，通过进一步细化风险权重设定提高敏感性。

　　资本监管与金融安全保障

　　资本是最体现市场导向原则的监管手段之一，资本监管理念的背后是承认并尊重商业银行的自主经营权。资本监管不对商业银行经营的业务进行任何事前的干预与限制，而是要求商业银行对其开展业务所带来的各类风险进行准确的识别和计量，并按照审慎原则计提资本储备。因此，在市场化改革过程中，进一步强化资本监管的作用无疑是正确的方向，确立资本监管在整个监管体系中的核心地位也是正确的选择。但是，资本绝对不是万能的。本次国际金融危机暴露了资本监管的一些固有缺陷：第一，资本对风险的覆盖建立在风险量化基础上，而诸如流动性风险、集中度风险、声誉风险等风险是很难量化的，这就造成资本监管“无力可借”，也就无法充分发挥作用；第二，本轮国际金融监管改革提出了逆周期资本和系统重要性资本附加以应对系统性风险的冲击，但其可靠性仍有待于实践的检验；第三，资本监管无法包括商业银行的公司治理体系、风险监控能力等定性因素，而这些因素无论对单体机构还是整个银行体系的稳定都具有至关重要的影响。金融监管和金融安全都是复杂的系统工程，因此，资本监管必须与其他因素相互补充配合，需要在整个经济金融改革的全局中协调推进，才能保障金融体系的安全，防范金融危机的发生与蔓延。